Wprowadzony niedawno plan ogólny gminy (POG) stanowi fundamentalną zmianę w polskim systemie planowania przestrzennego, zastępując dotychczasowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Co kluczowe, plan ogólny jest obecnie aktem prawa miejscowego, co oznacza, że jego ustalenia są bezpośrednio wiążące. Pełni on rolę dokumentu bazowego dla tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (MPZP) oraz wydawania decyzji o warunkach zabudowy (decyzji WZ), mając na celu wprowadzenie większej spójności i efektywności w zarządzaniu przestrzenią na poziomie gminnym.
Jednym z elementów planu ogólnego jest określenie gminnych standardów urbanistycznych, w tym minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten nie jest jedynie technicznym parametrem. Stanowi on istotne narzędzie ochrony środowiska, przyczyniając się do regulacji klimatu miejskiego, zachowania bioróżnorodności oraz ogólnej poprawy jakości życia mieszkańców.
Niedawne unieważnienie planu ogólnego miasta Pyskowice przez Wojewodę Śląskiego stanowi krytyczny, rzeczywisty przykład wyzwań i złożoności, z jakimi mierzą się samorządy w procesie wdrażania planów ogólnych. Sedno problemu leżało właśnie w nieprawidłowym określeniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.
Przypadek Pyskowic: dlaczego Plan Ogólny został unieważniony?
Wojewoda Śląski wydał 1 sierpnia 2025 roku rozstrzygnięcie nadzorcze (Nr IFIII.4131.1.74.2025), które stwierdziło nieważność uchwały Nr XVI/135/2025 Rady Miejskiej w Pyskowicach w sprawie planu ogólnego miasta Pyskowice. Decyzja ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego 6 sierpnia 2025 roku.
Główną przyczyną unieważnienia było „istotne naruszenie zasad sporządzania planu”. Konkretnie: gmina Pyskowice niewłaściwie określiła wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w jednej ze stref planistycznych. Miasto ustaliło ten wskaźnik na poziomie 15% dla strefy usługowej (8SU) w swoim planie ogólnym. Wojewoda uznał to za bezpośrednie naruszenie art. 13e ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp) w związku z § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2023 r..
Klucz problemu tkwił w fakcie, że obszar strefy 8SU był już objęty obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (MPZP) uchwalonymi w 2001 i 2006 roku (dla obszaru „Stare miasto z otoczeniem”). Te wcześniejsze plany zawierały odmienne, a w niektórych przypadkach wyższe, wymogi dotyczące powierzchni biologicznie czynnej. Na przykład, MPZP z 2001 roku wymagał utrzymania 30% powierzchni działki. jako zieleni biologicznie czynnej dla nowych działek, z możliwością zmniejszenia do 20% w przypadku modernizacji lub uzupełnienia istniejącej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 6-GK. Zmiana MPZP z 2006 roku dla terenu 1UP wymagała przeznaczenia 15% ogólnej powierzchni terenu pod zieleń urządzoną, a dla terenów IZUP i IZUP,st w ogóle nie ustalono minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, ponieważ ich podstawowym przeznaczeniem była zieleń izolacyjna (zajmująca ponad 50% terenu). Interpretacja Wojewody, oparta na § 2 ust. 3 Rozporządzenia, jasno wskazywała, że plan ogólny nie mógł ustalić wartości niższej niż najwyższa wartość występująca w tych istniejących MPZP dla danego obszaru, która wynosiła 30%. Ustalenie 15% w POG było zatem niedopuszczalne.
Gmina Pyskowice próbowała uzasadnić przyjęty wskaźnik 15% analizą istniejącego zagospodarowania terenu oraz zgodnością z polityką planistyczną gminy. Argumentowano, że dla obiektu północnego wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odpowiadał 15% zgodnie z obowiązującym MPZP dla terenu 1UP, a dla obiektu południowego wskaźnik ten nie osiągał nawet 20% określonego w planie z 2001 roku. Wojewoda jednak wyraźnie odrzucił te argumenty. Podkreślono, że celem planu ogólnego jest określanie standardów dla przyszłych inwestycji i kształtowanie przyszłego zagospodarowania przestrzennego, a nie jedynie inwentaryzowanie czy odzwierciedlanie obecnego stanu zabudowy.
Mimo że zarzuty dotyczyły tylko jednej strefy planistycznej (8SU), Wojewoda zdecydował o unieważnieniu całego planu ogólnego. Ten surowy wynik wynikał z ustawowego wymogu (art. 13a ust. 1 upzp), że plan ogólny musi obejmować cały obszar gminy (z wyłączeniem terenów zamkniętych). Podkreśla to krytyczne znaczenie zgodności z prawem we wszystkich aspektach planu ogólnego, ponieważ nawet lokalny błąd może mieć konsekwencje dla całej gminy, prowadząc do znaczących opóźnień i konieczności rozpoczęcia procesu planistycznego od nowa.
Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej
Szczegółowe regulacje dotyczące minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej zawarte są przede wszystkim w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz. U. z 2023 poz. 2758).
Zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia, Załącznik nr 1, zatytułowany „CHARAKTERYSTYKA STREF PLANISTYCZNYCH”, przedstawia tabelę określającą domyślne, standardowe minimalne wartości procentowe dla powierzchni biologicznie czynnej dla różnych stref planistycznych. Wartości te stanowią punkt wyjścia, chyba że spełnione zostaną konkretne, prawnie zdefiniowane warunki do ich obniżenia.
Poniższa tabela przedstawia wybrane, standardowe minimalne wartości procentowe powierzchni biologicznie czynnej dla kluczowych stref planistycznych zgodnie z Załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia:
| Symbol Literowy | Nazwa Strefy Planistycznej | Minimalny Udział Powierzchni Biologicznie Czynnej [%] |
| SW | Wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną | 30 |
| SJ | Wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną | 30 |
| SU | Usługowa | 30 |
| SH | Handlu wielkopowierzchniowego | 30 |
| SP | Gospodarcza | 20 |
| SI | Infrastrukturalna | 20 |
| SN | Zieleni i rekreacji | 50 |
| SC | Cmentarzy | 30 |
| SK | Komunikacyjna | 0 (dla terenów komunikacji) |
Tabela ta jest niezwykle pomocna, ponieważ w przystępny sposób przedstawia prawne wymagania dotyczące wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Umożliwia szybkie zrozumienie podstawowych wymogów i natychmiastowe zorientowanie się w kontekście odstępstwa Pyskowic od standardowych 30% dla strefy usługowej.
Najważniejszym i często błędnie interpretowanym przepisem jest § 2 ust. 3 Rozporządzenia. Stanowi on, że wartość niższa niż standardowa z Załącznika nr 1 może zostać przyjęta tylko pod bardzo specyficznym warunkiem: jeśli obszar strefy planistycznej jest objęty obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Istnieje jednak kluczowe zastrzeżenie: ta obniżona wartość nie może być niższa niż najwyższa wartość wskaźnika, opisującego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych, obejmujących obszar takiej strefy.
Precyzyjne brzmienie § 2 ust. 3 – „jednak nie niższa niż najwyższa wartość udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych, obejmujących obszar takiej strefy” tworzy znaczące, często sprzeczne z intuicją ograniczenie. Oznacza to, że jeśli nowo zdefiniowana strefa planistyczna w POG (taka jak strefa 8SU w Pyskowicach) pokrywa się z wieloma istniejącymi MPZP, i nawet jeśli tylko niewielki fragment terenu w tej strefie POG jest objęty MPZP z wysokim wymogiem powierzchni biologicznie czynnej (np. 30%), to POG jest prawnie zobowiązany do przyjęcia co najmniej tej najwyższej wartości dla całej strefy POG, niezależnie od niższych wartości w innych MPZP w tej samej strefie czy szerszych celów planistycznych gminy. Ta zasada znacząco ogranicza elastyczność gminy i jej zdolność do „liberalizacji” lub obniżania wymogów powierzchni biologicznie czynnej na obszarach już objętych istniejącymi MPZP. W efekcie, najbardziej restrykcyjny istniejący MPZP w danej strefie POG dyktuje minimalny standard dla całej tej strefy. Taka priorytetyzacja istniejących, potencjalnie przestarzałych, wyższych standardów z fragmentarycznych MPZP nad nową, ujednoliconą polityką gminną może prowadzić do problemu „najniższego wspólnego mianownika”, zmuszając gminy do utrzymywania wyższych standardów powierzchni biologicznie czynnej w ich POG, niż strategicznie by sobie życzyły dla przyszłych projektów rozwojowych czy rewitalizacyjnych. Może to hamować innowacje i adaptację w planowaniu przestrzennym.
Paradoks planistyczny: Plan Ogólny vs. Miejscowe Plany Zagospodarowania Przestrzennego
Wraz z reformą planowania przestrzennego, plan ogólny (POG) zyskał status nadrzędnego aktu prawa miejscowego, skutecznie zastępując dotychczasowe studium. W konsekwencji, wszystkie późniejsze miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (MPZP) oraz decyzje o warunkach zabudowy (WZ) muszą ściśle przestrzegać i być zgodne z postanowieniami zawartymi w POG.
Powoduje to ciekawy wewnętrzny paradoks: nie można uchwalić planu ogólnego niezgodnego z istniejącym MPZP w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, ale nie można też zmienić MPZP w sposób niezgodny z planem ogólnym.” To stwierdzenie wskazuje na wzajemną zależność, która może uwięzić gminy w trudnej sytuacji prawnej.
Aby prześledzić ten logiczny dylemat, należy rozważyć sytuację, w której strategiczna wizja gminy lub jej praktyczne potrzeby (np. umożliwienie bardziej zwartej zabudowy plombowej, rewitalizacja terenów poprzemysłowych, czy adaptacja do zmieniających się funkcji miejskich) prowadzą do chęci obniżenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w określonym obszarze miejskim. Jeśli ten obszar jest obecnie regulowany przez MPZP z wyższym wymogiem powierzchni biologicznie czynnej niż pożądany nowy standard, zastosowanie ma następująca sekwencja ograniczeń prawnych:
- Ograniczenie POG (wynikające z § 2 ust. 3): Plan ogólny, w momencie jego uchwalania, nie może ustalić niższej wartości powierzchni biologicznie czynnej dla danej strefy niż najwyższa wartość już ustalona w jakimkolwiek istniejącym MPZP obejmującym tę strefę. Zatem POG jest prawnie zmuszony do przyjęcia tej wyższej, istniejącej wartości z MPZP.
- Ograniczenie MPZP (wynikające z nadrzędności POG): Po uchwaleniu POG z tą (potencjalnie wyższą niż pożądana) wartością powierzchni biologicznie czynnej, każda przyszła zmiana istniejącego MPZP dla tego obszaru (lub stworzenie nowego MPZP) musi być zgodna z POG. Oznacza to, że MPZP nie może zostać zmieniony na niższą wartość powierzchni biologicznie czynnej, jeśli POG, na mocy zasady „najwyższej wartości”, wymaga wartości wyższej.
Tworzy to znaczący efekt „zablokowania” dla gmin. Jeśli gmina dziedziczy mozaikę starszych MPZP z rygorystycznymi wymogami dotyczącymi powierzchni biologicznie czynnej, a strategicznie chce je obniżyć dla przyszłego, bardziej intensywnego lub adaptacyjnego rozwoju, obecne ramy prawne sprawiają, że jest to niezwykle trudne, jeśli nie praktycznie niemożliwe, do osiągnięcia dla obszarów już objętych tymi MPZP bezpośrednio poprzez POG. POG jest faktycznie zmuszony do utrwalenia najwyższego istniejącego standardu, który następnie staje się nowym, wiążącym minimum dla wszystkich kolejnych zmian MPZP. Może to poważnie utrudniać rewitalizację miast, ograniczać możliwości zabudowy plombowej lub uniemożliwiać adaptację starszych obszarów miejskich do współczesnych potrzeb funkcjonalnych, potencjalnie prowadząc do nieefektywnego wykorzystania gruntów i utraconych możliwości rozwojowych.
Czy można obniżyć wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z prawem?
Złożoność przepisów i doświadczenia takie jak przypadek Pyskowic wymagają od gmin proaktywnego i strategicznego podejścia do planowania przestrzennego. Istnieją jednak ścieżki, które mogą pozwolić na osiągnięcie pożądanych zmian wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z prawem. Będąc bardziej precyzyjnym: jeszcze istnieją.
Zmiana istniejących MPZP
Przed przystąpieniem do sporządzania planu ogólnego, gmina jest absolutnie zobowiązana do przeprowadzenia kompleksowej i szczegółowej inwentaryzacji wszystkich istniejących MPZP w swoich granicach administracyjnych. Proces ten musi skrupulatnie zidentyfikować konkretne wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej (oraz inne istotne parametry) dla każdego wyznaczonego terenu w tych planach. Ta szczegółowa analiza nie jest jedynie zadaniem administracyjnym. Jest ona kluczowa dla dokładnego określenia „najwyższej wartości” w każdej proponowanej strefie planistycznej POG, która, jak pokazał przypadek Pyskowic, jest prawnym wyznacznikiem minimalnego standardu dla POG.
Biorąc pod uwagę rygorystyczną zasadę „najwyższej wartości” określoną w § 2 ust. 3, jeśli gmina ma jasny cel strategiczny, aby obniżyć wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla określonej strefy POG, która obejmuje wiele istniejących MPZP o zróżnicowanych, ale ogólnie wyższych standardach, jedyną prawnie dopuszczalną drogą do osiągnięcia tego może być złożony, wieloetapowy proces planistyczny. Wymagałoby to najpierw zmiany istniejących MPZP w celu obniżenia ich najwyższych wartości przed oficjalnym uchwaleniem POG. Ta prewencyjna harmonizacja MPZP pozwoliłaby następnie na uchwalenie POG z pożądanym, niższym (ale już prawnie dopuszczalnym) minimalnym udziałem powierzchni biologicznie czynnej. To podejście podkreśla znaczące obciążenie proceduralne i finansowe dla gmin. Oznacza to, że dla obszarów charakteryzujących się fragmentarycznymi lub historycznie wysokimi standardami MPZP, osiągnięcie pożądanej redukcji powierzchni biologicznie czynnej w ramach nowego systemu POG nie jest prostym procesem. Wymaga to proaktywnej, potencjalnie kosztownej i z pewnością czasochłonnej fazy „przed-POG” obejmującej zmiany w MPZP. Bez podjęcia tego prewencyjnego kroku, POG będzie prawnie zmuszony do przyjęcia najwyższego istniejącego standardu MPZP, co skutecznie „zablokuje” wyższe wymagania i ograniczy przyszłą elastyczność.
Strategiczne wyznaczanie Stref Planistycznych w POG
Zamiast szerokiego stosowania jednej strefy planistycznej (np. dużej strefy usługowej) na zróżnicowanych obszarach z bardzo różnymi wymogami istniejących MPZP, gminy mogłyby rozważyć bardziej szczegółowe i precyzyjne wyznaczanie stref POG. Jeśli obszar z szczególnie wysokim wymogiem powierzchni biologicznie czynnej w MPZP jest geograficznie mały lub izolowany, możliwe może być zdefiniowanie go jako oddzielnej, mniejszej strefy POG z własnym, specyficznym (wyższym) standardem. Pozwoliłoby to otaczającym, większym obszarom w ramach szerszej strefy funkcjonalnej na przyjęcie niższego, bardziej pożądanego standardu. Podejście to jednak nieuchronnie zwiększa złożoność graficznej prezentacji POG i jego ogólnej struktury.
Wykorzystanie Strategii Rozwoju Gminy
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obowiązek, aby plan ogólny uwzględniał i był zgodny z polityką przestrzenną określoną w nadrzędnej strategii rozwoju gminy. Jeśli gmina posiada jasną, długoterminową wizję, która obejmuje dążenie do konkretnego, potencjalnie niższego, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w niektórych obszarach miejskich (np. w celu dogęszczania zabudowy lub rewitalizacji), polityka ta powinna zostać najpierw wyraźnie sformułowana, uzasadniona i przyjęta na najwyższym poziomie strategicznym w ramach strategii rozwoju gminy. Stanowi to kluczową podstawę i legitymację dla późniejszych, bardziej szczegółowych decyzji planistycznych.
Chociaż POG nie może bezpośrednio uchylić zasady „najwyższej wartości” wynikającej z istniejących MPZP, solidnie uzasadniona polityka sformułowana w strategii rozwoju gminy może służyć jako potężna podstawa dla przyszłych działań planistycznych. w tym również do dyskusji z organem nadzorczym. Czy dyskusja ta zakończy się sukcesem? Póki co chyba za wcześnie na wyrokowanie, choć z pewnością można zajmować już stanowiska w sprawie.
Wnioski i rekomendacje
Unieważnienie planu ogólnego Pyskowic stanowi potężną i kosztowną lekcję dla wszystkich polskich gmin. Bezsprzecznie pokazuje, że plan ogólny jest dokumentem normatywnym i zorientowanym na przyszłość, zasadniczo różniącym się od zwykłej inwentaryzacji istniejącego zagospodarowania. Błędy w interpretacji i stosowaniu nowych przepisów planistycznych, w szczególności § 2 ust. 3 dotyczącego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, mogą prowadzić do całkowitego unieważnienia całego planu, co skutkuje znaczącymi opóźnieniami, obciążeniami finansowymi i utratą zaufania publicznego.
Zasada „najwyższej wartości” zawarta w § 2 ust. 3 stwarza znaczące wyzwanie dla gmin dążących do obniżenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w strefach już objętych istniejącymi MPZP. Paradoks polega na tym, że POG nie może ustalić wartości niższej niż najwyższy standard istniejącego MPZP, a następnie przyszłe zmiany MPZP muszą być zgodne z POG. Oznacza to, że jeśli gmina pragnie niższego standardu, musi dokładnie ocenić istniejące MPZP i rozważyć proaktywne zmiany w tych planach przed finalizacją POG. Bez tego prewencyjnego kroku, POG będzie zmuszony do przyjęcia najwyższego istniejącego standardu MPZP, który następnie stanie się nowym, wiążącym minimum dla wszystkich przyszłych zmian MPZP.
Można też mieć nadzieję, że ustawodawca spostrzeże paradoks wynikający z przepisów i zdecyduje się na ich nowelizację. Bez niej zagęszczanie zabudowy na wielu terenach pokrytych starszymi MPZP stanie się niemożliwe skutecznie blokując rozwój kolejnych miejscowości i wypychając zabudowę na coraz odleglejsze peryferia. Warto przypomnieć, że jednym z celów reformy planistyczne było działanie zupełnie odwrotne, a więc koncentracja zabudowy w kontrze do rozlewania się jej na obszary wiejskie i słabo pod te cele przygotowane.