Małżeństwo będące właścicielami działki rolnej uzyskało pozwolenie na budowę obejmujące realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej. Starosta nie miał wątpliwości co do udzielenia pozwolenia. Te pojawiły się, gdy kreatywni małżonkowie postanowili przenieść pozwolenie na spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Starosta odmówił przeniesienia pozwolenia twierdząc, że spółka nie będzie prowadzić działalności rolniczej na przedmiotowej nieruchomości. Spółka nie dawała za wygraną, więc sprawa trafiła do sądu. Dzięki jej uporowi mamy ciekawą lekturę pod postacią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o sygnaturze II SA/Ol 409/23.
Starosta motywował odmowną decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę na spółkę tym, że spółka nie wykazała możliwości prowadzenia działalności rolniczej. Ponadto sposób wykorzystania zabudowy powodowałby, że nie będzie ona zgodna z zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. definicją zabudowy zagrodowej. Definicja ta brzmi:
§ 3. Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:
(…)
3) zabudowie zagrodowej — rozumie się przez to budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, w tym w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe
Warto dodać, że małżeństwo będące właścicielami działki, na której miał być zrealizowany budynek nabyło ją w 2021 roku jako rolną, za zgodą Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Zgodnie z artykułem 2b ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego są oni zobowiązani do osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego w skład którego weszła nabywana działka przez okres co najmniej 5 lat od dnia jej nabycia. Na tej podstawie Starosta stwierdził, że przekazanie spółce działki pod zabudowę zagrodową nie jest możliwe.
To zbyt daleko idące stwierdzenie, gdyż przywołana ustawa przewiduje możliwość uzyskania w szczególnych wypadkach zgody na zbycie nieruchomości rolnej przed upływem 5 lat od dnia jej nabycia. Samo pozwolenie na budowę nie jest też ściśle powiązane z osobą właściciela gruntu i w inwestycjach deweloperskich niejednokrotnie dopiero prawomocne pozwolenie jest przenoszone na inwestora, który w chwili jego uzyskiwania miał zgodę na dysponowanie gruntem na cele budowlane, lecz nie był jeszcze jego właścicielem.
Radca prawny reprezentujący spółkę odwołał się od decyzji Starosty do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Poza argumentami z powyższego akapitu powołał się on również na wyrok WSA w Rzeszowie z 16 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 1322/20) oraz wyrok NSA z 29 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 1713/20). Z wyroków tych płynie wniosek, że nie istnieją przepisy prawa zabraniające uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego zabudowę zagrodową nawet jeśli inwestor nie prowadzi gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową. Dodatkowo spółka przedstawiła umowę dzierżawy gruntów w okolicy, aby uwiarygodnić swoje zamiary w oczach Starosty i dać mu możliwość wydania pozytywnej decyzji o przeniesieniu pozwolenia. Doszło również do zmiany umowy spółki, aby przedmiotami jej działalności były poza wcześniejszymi: uprawy rolne, chów i hodowla zwierząt i ryb, łowiectwo, a także wynajem i dzierżawa.
Wojewoda podtrzymał decyzję Starosty, a spółka odwołała się od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. WSA zgodził się ze stanowiskiem Starosty oraz Wojewody, jednak nie podzielił wszystkich przytaczanych przez nich argumentów.
Z omawianej sprawy mamy już ciekawe wnioski o możliwości realizowania zabudowy zagrodowej w oderwaniu od produkcji rolniczej dzięki kreatywnemu radcy prawnemu skarżącej spółki, jednak i WSA w Olsztynie ma dla nas dużo wiedzy płynącej z uzasadnienia decyzji. Mnie na początku bardzo ucieszyło zdanie sądu o tym, że „do wydania pozwolenia na budowę, a tym samym jego przeniesienia nie jest konieczny tytuł własności, ale wystarczające jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane”, gdyż akapit krytykujący odmienne stanowisko Starosty pisałem bez wcześniejszej znajomości tej części uzasadnienia.
Ciekawostką może być fakt, że zdaniem sądu zawarta przez spółkę umowa dzierżawy gruntów rolnych mająca czynić ją w oczach organów „rolnikiem” jest nieważna. Z jednej strony to oczywistość, że umowy takie zawierane są często nie w celu faktycznego użytkowania rolnego gruntów, a w celu obejścia przepisów, ale z drugiej strony do tej pory urzędnicy jak i sądy nie wykazywały się odpowiednią czujnością, co w efekcie prowadziło do częstych nadużyć.
Art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny:
Czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy.
Powodem dla wydania odmownej decyzji dotyczącej przeniesienia pozwolenia na budowę mogły być pośrednio również i przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. O ile Wojewoda i Starosta koncentrowali się na możliwości zbycia nieruchomości tak WSA zauważył, że skoro do nabycia nieruchomości przez jej właścicieli doszło w 2021 roku, to nie mogą oni nie tylko jej zbyć, ale i oddać w posiadanie zależne w okresie 5 lat. To wyklucza możliwość dzierżawy jak i oddania nieruchomości do dysponowania nią na cele budowlane. Mi podsuwa to wniosek, że gdyby małżeństwo uzyskało najpierw zgodę KOWR na dzierżawę gruntu przed upływem 5 lat na rzecz skarżącej spółki, to również i przeniesienie pozwolenia na budowę byłoby w tym przypadku możliwe. Skoro nie można oddać gruntu w posiadanie zależne spółce, to faktycznie próba przeniesienia pozwolenia na budowę może zostać potraktowana jako obejście prawa.
Dalej WSA zauważa, że teren objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza teren na którym uzyskano pozwolenie na budowę na zabudowę zagrodową. Definicję tej zabudowy znamy już z jednego z wcześniejszych akapitów. Odwołuje się ona do prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego. Od tej pory musimy wyraźnie śledzić treść ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. To w niej mamy najpierw definicję gospodarstwa rodzinnego. Jest nim gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego o powierzchni mniejszej niż 300 ha. Kim zatem jest rolnik indywidualny?
Art. 6. ust. 1. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego
Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo.
O samej definicji rolnika indywidualnego można napisać spory elaborat jednak najważniejszym jej elementem z punktu widzenia omawianego wyroku jest fakt, że rolnikiem indywidualnym jest osoba fizyczna, a nie spółka. Skoro spółka nie jest rolnikiem to przyznanie jej prawa do zabudowy zagrodowej staje się mało prawdopodobne. Na tym można by zakończyć rozważania o możliwości realizacji zabudowy zagrodowej przez spółkę gdyby nie jeden drobny szczegół: definicja zabudowy zagrodowej znalazła się w rozporządzeniu, a nie w samej ustawie co powoduje, że nie jest ona definicją legalną, oraz że można z jej brzmieniem dyskutować. Polacy lubią dyskutować co zaowocowało wieloma wyrokami, które WSA opisuje w podany niżej sposób.
Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). W doktrynie przyjęto – w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego – że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2674/17). W wyroku z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 863/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zabudowa zagrodowa to funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służąca prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Budynki mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1536/07, LEX nr 477263; z dnia 19 września 2017 r. sygn. II OSK 2267/16, LEX nr 2409703). Również w wyroku z 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2262/20, publ. w CBOSA, NSA opowiedział się za powyższym rozumieniem zabudowy zagrodowej. Za istotne uznał, przy ustaleniu prawa do realizacji zabudowy zagrodowej, czy inwestor jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, z którym funkcjonalnie ma być powiązana zabudowa zagrodowa, w tym budynek mieszkalny wchodzący w skład takiej zabudowy. Podkreśla się w judykaturze, że zabudowa zagrodowa to zespól budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej. Chodzi więc o zabudowę tworzącą zagrodę, tzn. budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia i stanowiące zaplecze mieszkaniowe i gospodarcze dla gospodarstwa rolnego (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2860/16, z 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2267/16, z 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2829/17, CBOSA).
Kolejnym ciekawym wątkiem omawianej sprawy jest zestawienie dwóch przeciwstawnych opinii wyrażanych przez sądy na temat zabudowy zagrodowej. Z jednej strony stoją one na stanowisku, że zabudowa zagrodowa nie musi być związana bezpośrednio z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z drugiej strony wiemy, że w omawianym wyroku odmówiono spółce prawa do zabudowy zagrodowej stwierdzając, że nie może ona prowadzić gospodarstwa rolnego. Czy oba te poglądy mogą być jednocześnie prawidłowe? Jak najbardziej!
Czy spółka miała zatem szanse na uzyskanie możliwości zabudowy zagrodowej? W świetle omawianego wyroku zdecydowanie nie. Czy istnieją spółki będące właścicielami siedlisk? Tak. Jedną z nich znam nawet dość dobrze, gdyż… to moja spółka. Czy inna spółka w innym terenie i z lepszym przygotowaniem może uzyskać pozwolenie na budowę w zabudowie zagrodowej? W teorii nie powinna. Co mówi praktyka? Praktyka powoduje, że niejeden sędzia, i niejeden urzędnik już osiwiał. Odważnych inwestorów od razu przestrzegam: to, że coś jest możliwe, wcale nie oznacza że jest rozsądne. Zabudowa zagrodowa realizowana przez spółkę może się udać, ale konsekwencje problemów na etapie budowy lub już po jej zakończeniu mogą być bardzo kosztowne. „Przed użyciem” skonsultuj się z prawnikiem lub architektem.
